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超大特大城市落户放松:2020年新型城镇化高质量发展提速

2020年,我国户籍制度改革进一步提速。

近日, 国家发改委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(下称《重点任务》),首次触及超大特大城市的落户放松,反映了新形势下促进区域协调发展的思路。

在世界经济风云变幻,我国新型城镇化深入推进的大背景下,《重点任务》的颁布具有深远的战略意义。其政策导向是通过深化改革,引导和推动劳动力、土地、资本合理有序流动,完善要素市场化配置,加快提升全要素生产率,推动新型城镇化建设加快高质量发展。

特殊时期需行特殊之策

2020年是不平凡的一年。随着新冠肺炎疫情全球蔓延,扎扎实实做好中国自己应该做的新型城镇化和城乡融合发展工作,面临更加严峻的挑战。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长高国力认为,应对疫情冲击,要让城镇化的“轮子”更好地转起来,发挥其对经济增长应有的拉动和支撑作用。从这个角度看,2020年的新型城镇化工作,需要特殊时期行特殊之策。

高国力表示,《重点任务》在保持政策连贯性的同时,通过更详实、更具可操作性的任务部署,有利于充分调动中央和地方各级政府的积极性,并引导政府资金、社会投资有更多的关注点和可选项,有利于相关投资项目更好落地。

中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎指出,从长远来看,推进新型城镇化、促进城乡融合发展, 符合现代化建设的方向和目标要求;从近期来看,这对于有效应对经济下行压力,满足民生需求具有现实作用。《重点任务》最大的特点是政策的系统性较强,既提出了重大项目安排意见,也注重体制机制的形成与完善;既重视城市群、都市圈、大中小城市等,也重视重塑城乡关系;既重视规划、建设,也重视城市治理。

城市落户限制进一步放宽

根据《重点任务》,2020年, 实现1亿非户籍人口在城市落户、户籍城镇化率达到45%,是我国新型城镇化建设的重要目标。

国家统计局数据显示,截至2019年末,我国户籍城镇化率已经达到44.4%。专家表示,按照过去两年平均增加1600万人口来看,2020年实现该目标没有问题。

《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出,推动超大、特大城市调整完善积分落户政策,探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制, 试行以经常居住地登记户口制度。

在《重点任务》中,这一要求也得到了充分体现。

《重点任务》明确,督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制。督促Ⅱ型大城市和中小城市(含设区市和县级市)坚决贯彻《中共中央办公厅 国务院办公厅关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,全面取消落户限制,进一步促进劳动力和人才社会性流动。

推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。督促除个别超大城市外的其他超大特大城市和Ⅰ型大城市坚持存量优先原则,取消进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的人口等重点人群落户限制。推动Ⅰ型大城市探索进城常住的建档立卡农村贫困人口应落尽落。鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。

促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户。鼓励各城市政府简化户籍迁移手续,加强落户政策宣传,开通线上申请审核系统, 大幅提高落户便利性。推动超大特大城市和Ⅰ型大城市改进积分落户政策,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

诚然,破除户籍制度壁垒对新型城镇化建设至关重要。植信投资首席经济学家兼研究院院长连平表示,《重点任务》是对去年户籍分步有序放开政策的具体落实。未来阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒将进一步被拆除。

连平分析指出,《重点任务》提出的“深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”,是逐步消除城乡二元体制、促进城乡融合发展的关键举措。《重点任务》明确要求,增强城市集聚效应,完成户籍城市化目标, 进一步消除大城市落户壁垒。比较去年文件来看,要求又更进了一步,提出要取消落户限制从100万以下提升至300万以下城市,并取消了超大、特大城市郊区新户落户限制。

当前,中国依然存在规模庞大的农村劳动力,伴随着农村经济体制改革和劳动生产率提高,农村人口转城镇市民的空间依然巨大。按照联合国预测来看,假设到2030年中国常住人口城镇化率达到70%左右,那么未来十年新增城镇人口约1.6亿。

“全面、深入地推进户籍制度改革,是提高劳动参与率最有效的手段。”连平表示,《重点任务》将深化户籍制度改革放在重要位置,意味着未来户籍制度改革会加大力度持续向前推进,未来劳动力要素流动将变得更为便利和灵活,有助于推动生产要素在新的城乡格局下实现再平衡, 为新型城镇化带来持续不断的动力。

在国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥看来,目前围绕户籍制度改革和城乡融合发展已经形成共识,但仍然需要打破既有制度性障碍和体制壁垒。

贾若祥坦言,长期以来,我国户籍制度的限制之所以存在,很大程度上源于城乡之间社会福利制度是与户籍制度相挂钩。因此户籍制度成为很多城市流动人口难以公平享受城市基本公共服务的重要障碍。

对于常住人口300万以下的城市,由于其新增人口量不大,落户压力不是很大,因此全面取消落户限制不是问题。但是,这些落户放开的城市,并不一定都是城市新增人口愿意去的城市。而城市新增人口愿意去的城市,又往往是那些落户难以放开的城市。

他建议,今后应从城乡社会保障制度层面重点着手,从根本上改革户籍制度。如果未来我国城乡社会保障制度能够实现全国统筹,那么户籍制度的障碍也就不存在了。因此,通过推进城市基本公共服务要涵盖城市常住人口,改善特大型城市与中小城镇之间社会基本公共服务的巨大差异,应是未来国家政策调整的大方向。

疫情暴露短板 提升城市综合承载能力至关重要

落户限制放松,提高城市的综合承载能力至关重要,也就是在城市人口更加密集的同时,让教育、医疗、交通、就业等公共服务的优质度不断提高,发展动力和创新活力更加澎湃,产业链、价值链、供应链的功能更加凸显;在国际交往活动日趋频繁的同时,更加具有全球或区域影响力和竞争力。

“加大‘人地钱挂钩’配套政策的激励力度,这一点特别重要。也就是说,提高城市综合承载能力,需要对城市发展空间、要素配置等给予更大的灵活性和权限。”连平说。

《重点任务》提出,推进以县城为重要载体的新型城镇化建设。连平表示,县城是连接城市和乡村的关键枢纽,是县域经济的核心板块、城乡融合发展的重要枢纽平台、乡村振兴的重要信息资金技术源泉,更是很多务工人员返乡后进城的主要目的地。加大基础设施建设、公共卫生设施、公共服务体系等方面补短板的力度,将使县和县级市中心镇成为我国新型城镇化体系中的亮点。

针对新冠肺炎疫情对经济社会发展造成的影响,《重点任务》也提出了多项有针对性的举措。例如,在推进以县城为重要载体的新型城镇化建设方面,要求加大要素保障力度和政策扶持力度,抓紧补上新冠肺炎疫情发生后暴露出来的短板弱项;在补齐城市公共卫生短板方面,要求改革完善疾病预防控制体系,健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制,完善重大疫情预警、救治和应急处置机制,强化重要物资储备,推动城市群、都市圈内城市建立联防联控机制。

贾若祥表示,这次新冠肺炎疫情让我们看到,城市群和都市圈一方面具有发展水平高、人口流动快、国际化程度深的特点,但另一方面,面对地震、旱涝、疫情等各种重大灾害,需要给予更多重视。他建议,在硬件上,要提前谋划留出空间,建设战略性的重大应急物资和设备储备基地;软件上,要打破部门和行政壁垒,推动城市群、都市圈内城市尽快建立联防联控机制,促进资源和信息的共享。

改革开放以来,支撑中国经济发展的人口红利逐步转为慢变量, 破除劳动力流动壁垒,加快培育数据要素和发展技术要素将作为重要的增量,推动土地和资本加快步伐向市场化迈进,将为“十四五”期间新型城镇化高质量发展提供基础性的重要支撑。在要素市场配置优化的基础上,未来,我国新型城镇化进入高质量发展时代将是大势所趋。

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